工亡职工生前提供主要生活来源的认定

 

工亡职工生前提供主要生活来源的认定

 

陈希国  山东省菏泽市中级人民法院

 

【裁判要旨】在工亡职工供养亲属工伤保险待遇核定过程中，应准确把握《因工死亡职工供养亲属范围规定》第三条中“依靠因工死亡职工生前提供主要生活来源”的立法原旨，是否系主要生活来源需根据工亡职工生前可提供的物质给付在申请人基本生活来源中所占比例来确定，应考虑工亡职工生前提供的供养费用和供养帮助两个层面。并且考虑到工亡职工供养亲属的社会弱势群体属性，建议其举证责任以提供依靠工亡职工生前提供主要生活来源的证明为限，而工伤保险经办机构则负有核实该证明真实性的义务，否定该证明之效力时应承担相应举证责任，以实现举证责任部分倒置。

 

【案号】一审：（2013）成行初字第8号二审：（2013）菏行终字第98号。

 

 

　　【案情】

　　原告：张保存、常福连。

　　被告：山东省成武县人力资源和社会保障局（以下简称成武人社局）。

　　山东省成武县人民法院经审理查明：原告张保存1950年5月21日生，常福连1947年1月5日生。二原告之女张国翠系成武县银翔棉纺织有限公司职工，单位为其交纳了工伤保险金。张国翠于2012年4月23日在下班途中发生交通事故，经抢救无效死亡。经用人单位申请，被告认定为工亡。二原告有两个儿子（其中次子系智力二级残疾），一个女儿即张国翠（工亡）。二原告平时主要生活来源是责任田收益及子女的给予，日常零花钱和看病花费由其子女承担。张国翠生前对二原告的生活照顾较多，特别是常福连生病时，主要由张国翠照顾。由于常福连常年生病，张保存的母亲也需要照顾等原因，二人的责任田主要由张国翠帮助管理耕种。张国翠生前月工资为1733元，张国翠的儿子已经领取抚恤金是张国翠生前工资的30%，计520元。二原告之前曾要求发放抚恤金，被告以张国翠生前未向二原告提供主要生活来源为由拒绝发放。

　　原告诉称：两原告的女儿张国翠系成武县银翔棉纺织有限公司职工，2012年4月23日在下班途中发生交通事故，经医院抢救无效死亡。经用人单位申请，被告认定张国翠为工伤。两原告作为张国翠生前供养直系亲属依法向被告申请供养亲属抚恤金待遇，被告却未予落实。根据《工伤保险条例》第三十九条和《因工死亡职工供养亲属范围规定》第三条规定，原告享有领取供养亲属抚恤金的权利，请求法院判令被告分别按照张国翠生前工资的30%即每人每月520元的标准向两原告核发供养亲属抚恤金。

被告成武人社局辩称，原告之女张国翠因工死亡属实，我单位在认定其工亡后，收到了张国翠两个孩子要求发放供养亲属抚恤金的申请，经研究后依法作出发放抚恤金的决定。但原告要求发放抚恤金没有事实和法律依据。依据《因工死亡职工供养亲属范围规定》（劳动和社会保障部令第18号）第二条规定，原告属于因工死亡职工供养亲属范围，但依据第三条规定，原告不属于依靠因工死亡职工生前提供主要生活来源的情况，不符合享受抚恤金的条件，不具有享受抚恤金的资格。请求法院依法驳回原告诉请。

 

　　【审判】

　　山东省成武县人民法院审理认为：二原告之女张国翠工亡后，原告多次到被告处咨询，被告对其讲解政策及给予答复。结合本案庭审情况应认定，原告到被告处申请抚恤金被告予以拒绝。张国翠生前承担二原告的日常零花钱及生病住院费用，且对二原告生活积极照料，特别是在原告常福连住院期间的生活照料主要靠张国翠，应认定张国翠生前为二原告提供主要生活来源之一。二原告属于职工供养亲属范围，符合工亡职工父母男年满60周岁，女年满55周岁的情形。被告以张国翠生前未向二原告提供主要生活来源为由不认定符合发放抚恤金的条件不予支持。

　　山东省成武县人民法院依照行政诉讼法第五十四条第（三）项，《工伤保险条例》第三十九条第（二）项之规定，判决被告成武县人力资源和社会保障局于本判决生效后3个月内按规定向二原告核发抚恤金。

　　被告成武人社局不服，向山东省菏泽市中级人民法院提起上诉。上诉人成武人社局称：二被上诉人要求发放抚恤金没有事实根据和法律依据。依据《因工死亡职工供养亲属范围规定》（劳动和社会保障部令第18号）第二条规定，被上诉人属于因工死亡职工供养亲属范围，但依据第三条“上条规定的人员，依靠因工死亡职工生前提供主要生活来源，并有下列情形之一的，可按规定申请供养亲属抚恤金”的规定，被上诉人不属于依靠因公死亡职工生前提供主要生活来源的情况，不符合享受抚恤金的条件，不具有享受抚恤金的资格。具体理由是：原告两人独立生活，都有自己的承包地；张国翠生前已结婚成立家庭，丈夫没有工作和固定收入，下有两个正在上学的孩子，张国翠本人的工资也只有1000多元，维持自己家庭的正常生活尚有困难，再对其娘家父母提供主要生活来源，不符合事实。张国翠只是在特殊时间，提供一些体力上的帮助；被上诉人现在家中有两个均已成家的儿子，经济条件都比张国翠家强，对父母都很孝顺，平时在生活上都及时照顾，也给零花钱。以上事实均有我方调查的证言证明；根据《因工死亡职工供养亲属范围规定》第六条规定，因工死亡职工供养亲属享受抚恤待遇的资格，由统筹地区社会保险经办机构核定，其他单位与个人无权直接核定，法院直接判决上诉人发放抚恤金没有法律依据。综上，原判认定事实、适用法律均错误，请求撤销原判，发回重审。

　　山东省菏泽市中级人民经审理认为，被上诉人张保存、常福连之女张国翠因工死亡，张保存年满60岁、常福连年满55岁，属于张国翠生前供养亲属范围双方无争议。双方仅对二被上诉人是否属于依靠因公死亡职工生前提供主要生活来源的情形存在争议。综合二被上诉人提供的证据及本院的调查，可以证实，二被上诉人平时的主要生活来源是责任田收益及子女的给予，而张国翠生前除向二被上诉人给予零花钱、看病花钱外，还主要帮助二被上诉人管理耕种责任田及照顾被上诉人常福连等，应认定张国翠生前向二被上诉人提供主要生活来源。上诉人认定被上诉人不属于依靠因工死亡职工生前提供主要生活来源的情况属认定事实不清，其上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人提出的上诉理由不能成立，依法予以驳回。

山东省菏泽市中级人民法院依照行政诉讼法第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

 

　　【评析】

　　综合本案，主要涉及工伤经办机构在工伤保险待遇核定时如何依法判定工亡职工生前提供主要生活来源以及举证责任如何分配的问题。《工伤保险条例》第三十九条规定，职工因工死亡，其近亲属可以按照规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金。《因工死亡职工供养亲属范围规定》第二条和第三条规定，因工死亡职工供养亲属，是指该职工的配偶、子女、父母、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女、兄弟姐妹。所供养亲属依靠因工死亡职工生前提供主要生活来源，并符合规定情形的，可按规定申请供养亲属抚恤金。上述规定关于工亡职工供养亲属的范围进行了详细的列举，并列明了完全丧失劳动能力、工亡职工配偶和父母年龄等相关规定要求，但并未对因工死亡职工生前提供主要生活来源进行明确界定和解释，实践中对于该问题的司法审查程序和标准存有争议，亟需予以明确。

　　本案中，《因工死亡职工供养亲属范围规定》第六条规定，因工死亡职工供养亲属享受抚恤金待遇的资格，由统筹地区社会保险经办机构核定。成武人社局作为当地社会保险经办机构，具有核定张保存、常福连享受抚恤金待遇的法定职权。张国翠已经当地工伤保险部门认定为工伤，张保存、常福连系工亡职工张国翠父母，且张保存年满60周岁，常福连年满55周岁，符合《因工死亡职工供养亲属范围规定》第三条第（三）项之规定情形。并且，张保存、常福连按照人力资源和社会保障部关于《工伤保险经办规程》第七十条规定，提交了与工亡职工张国翠关系证明、依靠张国翠生前提供主要生活来源的证明等材料。但成武人社局经过调查认为，张保存、常福连有二子一女，且有承包责任田收益，并非依靠张国翠生前提供主要生活来源，不予核定其工伤保险待遇资格。二审法院经过调查取证，结合各种证据的效力，否定了成武人社局的认定结论。本案虽属个案，但在“生前提供主要生活来源”如何理解和举证责任如何分配等问题上具有普遍性，对推动工亡职工供养亲属的权益保护具有重要意义。

　　一、因工死亡职工生前提供主要生活来源中“主要”之理解国务院《工伤保险条例》第三十九条第一款第（二）项，赋予了国务院社会保险行政部门对供养亲属的具体范围进行规定的权力。与此对应，原劳动和社会保障部颁布了《因工死亡职工供养亲属范围规定》，其中第三条规定了供养亲属的认定条件，第六条规定了供养亲属享受抚恤金待遇资格的审核机构——统筹地区社会保险经办机构。上述为有关部门认定职工因工死亡供养亲属范围的主要法律、法规规定，但是，对于如何认定依靠死亡职工提供主要生活来源，现尚无明文规定，也缺乏相关案例。单从字面意思看，由工亡人生前提供主要生活来源，其中“生前提供”应该强调的是在生前提供主要生活来源的事实，同时“主要生活来源”又强调的是“主要”，那么在实际操作中，如何界定“生前提供”的事实？又如何界定提供主要生活来源？如果是多子女中的一人死亡，是否能够认定其生前为其父母提供主要生活来源？

　　笔者认为，工亡抚恤待遇具有补偿工亡职工家庭经济损失的功能，作为工伤保险保障对象的工亡职工亲属，有权就因职工工亡给其造成的损失寻求抚恤待遇，但法律法规或立法政策出于衡平的需要，往往会加诸某些限定条件，以保障有限的工伤保险基金得到最佳的优化配置。倘若工亡职工亲属尚具有劳动能力或者具有其他收入保障，并非主要依靠工亡职工生活，法律对其抚恤权利并不保障，只有职工工亡后给其生活来源造成重大障碍，其基本生存需要无法满足时，法律将保障其获得工伤抚恤待遇资格，以确保其基本生活能够延续。因此，笔者主张，提供主要生活来源中“主要”之界定需根据工亡职工生前可提供抚养费用在申请人生活来源所占达到一定比例来确定。所占比例的认定，可考虑以工亡职工生前可提供的供养费用和供养帮助（非金钱），占被供养人生活收入的一定比例（如50%以上）或者给被供养人带来主要生活帮助（如无劳动能力的亲属患病时的照顾和农村责任田的耕种等）。之所以不仅仅根据供养费用的提供比例，还要考虑对被供养人的其他生活帮助，主要是考量我国农村人口占大多数的基本国情和“养子防老”的传统观念。由于农村劳务和家政市场的欠缺，仅仅向被供养亲属提供供养费用，并不能保障无劳动能力人的基本生活，其患病的照顾、日常衣物的涮洗以及承包责任田的种收是其基本生活的一部分，因此其他供养帮助的程度也应考虑进主要生活来源的判断标准。具体到本案，二被上诉人平时的主要生活来源是责任田收益及子女的给予，而张国翠生前除向二被上诉人给予零花钱、看病花钱外，还主要帮助二被上诉人管理耕种责任田及照顾被上诉人常福连等，据此可认定张国翠生前向二被上诉人提供主要生活来源。

　　二、提供主要生活来源的举证责任之分配关于举证责任分配的问题。由于此类案件涉及家庭内部抚养或者赡养程度的确定，具有天然的私密性，外界往往无法准确判断，按照“谁主张，谁举证”的一般规则，应由被供养亲属负担主要依靠因工死亡职工生前提供主要生活来源的举证责任。但需要注意的是，考虑到工亡职工的被供养亲属往往是社会弱势群体，有必要考虑其举证能力的问题，笔者主张其举证责任以提供依靠工亡职工生前提供主要生活来源证明材料（该证明材料出具主体下文探讨）为限，可称为不完全举证责任或者形式举证责任，而工伤保险经办机构则负有核实该证明材料真实性的义务。倘若否定该证明材料的效力，则应当承担相应的举证责任，如调查获取的实物证据或者可相互佐证的证人证言，可称为部分举证责任的倒置。具体到本案，被上诉人提供了村委会出具的张国翠生前向其提供主要生活来源的证明，但上诉人成武人社局并未举出合法有效的对抗证据否定该证明的效力，应承担相应法律后果。

　　三、依靠工亡职工生前提供主要生活来源的证明主体和审查标准如何确定按照《工伤保险经办规程》第七十条第一款第（三）项规定，申请领取供养亲属抚恤金的，依靠工亡职工生前提供主要生活来源的证明。该规定中关于孤寡老人、在校学生均明确了相应的证明主体，但对依靠工亡职工生前提供主要生活来源的证明提供主体未置可否，其立法原意应为授权当地工伤经办机构作具体认定。如厦门市劳动和社会保障局出台《厦门市工伤保险待遇审核结算办法》，第十三条第（三）项规定，“因工死亡职工其亲属申请供养亲属抚恤金待遇的，提供以下相应的材料：……（三）无经济来源的，或由工亡职工生前提供主要生活来源的，提供街道办事处、乡镇人民政府民政部门出具的证明原件。”多数保险经办机构将该证明的提供主体明确为社区（村委会）或城区办事处（乡镇）民政部门，应是考量到上述一线基层主体对工亡职工的供养亲属情况最为了解，其证明标准相对较高。但对该证明材料的审查标准，各地作法不一，有形式审查和实质审查之分。笔者认为，形式审查标准不妥，易造成申请核定保险待遇的被供养亲属为获得抚恤金而弄虚作假。作为工伤保险机构应当对该证明材料进行实质审查，结合当地基层组织代表和其他亲戚邻居的证人证言，对该证明材料的效力作出判定，则可以准确厘定工亡职工供养亲属抚恤金的分配比例，保障其他供养亲属的合法权益，

　　四、工亡职工提供主要生活来源与婚姻法相关规定的冲突与衔接婚姻法第二十一条规定：“父母对子女有抚养教育的义务;子女对父母有赡养扶助的义务。”由此，每名子女均应当对父母尽赡养义务。按照这一逻辑，是否可以认定父母除工亡职工外尚有两名或者两名以上子女的，工亡职工应尽赡养义务的比例必然低于50%，从而直接判定被供养父母并非工亡职工生前提供主要生活来源？笔者不同意这一观点。子女应对父母尽赡养义务，这是法律的应然规定，但并不一定吻合社会中的实然现状，不应将法律的应然规定直接视为实然结果，并据此推断工亡职工的生前供养必然非其父母的主要提供生活来源。拿此案为例，张保存、常福连除工亡职工张国翠外，尚有两子，结合证据显示，长子在县城有固定工作，具备良好的赡养能力，但不履行赡养义务；次子属智力二级残疾，常年诊断治疗，尚需父母帮助，不具有赡养能力；张保存无固定收入，常福连常年患病，需要人照顾。二人虽有三名子女，但张国翠生前承担主要赡养义务，即给付金钱和帮助耕种责任田。由此可以判定张国翠的生前赡养系二人的主要生活来源，该结果与婚姻法第二十一条的规定并不相背，此属于应然层面与实然结果之间的可能性冲突。

　　此外，婚姻法第二十条规定：“夫妻有互相抚养的义务。一方不履行抚养义务时，需要抚养的一方，有要求对方付给抚养费的权利。”因此，实践中，工亡职工的父母一方具有稳定收入，另一方一般不再给与工伤保险待遇的获取资格。除非一方的收入无法满足另一方的基本生活，需要工亡职工生前赡养作为主要生活来源的（判断标准同上），且满足工伤保险待遇获取的其他条件，方可由工伤保险经办机构予以核定。

　　五、被供养亲属核定的抚恤金总额高于工亡职工生前工资的处理办法《工伤保险条例》第三十九条第（二）项规定，职工因工死亡，其近亲属按照下列规定从工伤保险基金领取丧葬补助金、供养亲属抚恤金和一次性工亡补助金：……（二）供养亲属抚恤金按照职工本人工资的一定比例发给由因工死亡职工生前提供主要生活来源、无劳动能力的亲属。标准为：配偶每月40%，其他亲属每人每月30%，孤寡老人或者孤儿每人每月在上述标准的基础上增加10%。核定的各供养亲属的抚恤金之和不应高于因工死亡职工生前的工资。具体到本案，工亡职工张国翠的儿子已经成武人社局核定，享受抚恤金待遇，占30%的比例。倘若其父母张保存、常福连均享受抚恤金待遇，其比例如果按照30%，抚恤金之和尚未超过张国翠生前工资。但当供养亲属人数达到4人或4人以上时，供养亲属可享受的抚恤金超过法定上限时，如何处理？

　　需要指出的是，当供养亲属可享受的抚恤金超过法定上限时，需要缩减比例或扣减供养亲属抚恤金数额，但如何缩减或扣减，目前国家还没有具体的规定。有人认为，平均分配最为公平；有人认为应按供养亲属享受比例同比降低的办法核定各供养亲属抚恤金金额；有人认为，死者父母还有其他子女可以提供生活来源，因此应降低父母的抚恤金总额。这几种观点，都可成为处理这一问题的一种方法。笔者主张，考虑到参与分配的人员均是工亡职工的近亲属，应以各亲属间民事协调为前提，能调则调，不能达成一致意见时，可参照各供养亲属享受抚恤金比例的总和与工亡职工本人工资总额相应分配，确定各供养亲属按月实际享受的抚恤金待遇。此种比例分配法符合机会均等原则，更具公平性。但国家有关部门应尽快出台相关配套政策，以统一标准和尺度，维护法制的统一性。