指导案例21号

内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案

【关键词】

行政 人防 行政征收 防空地下室 易地建设费

【相似性判定核心描述】

经济适用房的防空地下室易地建设费是否属于行政征收范围

【裁判要点】

建设单位违反人民防空法及有关规定，应当建设防空地下室而不建的，属于不履行法定义务的违法行为。建设单位应当依法缴纳防空地下室易地建设费的，不适用廉租住房和经济适用住房等保障性住房建设项目关于“免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费”的规定。

【相关法条】

《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、第四十八条

【基本案情】

2008年9月10日，被告呼和浩特市人民防空办公室（以下简称呼市人防办）向原告内蒙古秋实房地产开发有限责任公司（以下简称秋实房地产公司）送达《限期办理“结建”审批手续告知书》，告知秋实房地产公司新建的经济适用住房“秋实第一城”住宅小区工程未按照《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、《人民防空工程建设管理规定》第四十五条、第四十七条的规定，同时修建战时可用于防空的地下室，要求秋实房地产公司9月14日前到呼市人防办办理“结建”手续，并提交相关资料。2009年6月18日，呼市人防办对秋实房地产公司作出呼人防征费字(001)号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》，决定对秋实房地产公司的“秋实第一城”项目征收“防空地下室易地建设费”172.46万元。秋实房地产公司对“秋实第一城”项目应建防空地下室5518平方米而未建无异议，对呼市人防办作出征费决定的程序合法无异议。

【裁判结果】

内蒙古自治区呼和浩特市新城区人民法院于2010年1月19日作出（2009）新行初字第26号行政判决：维持呼市人防办作出的呼人防征费字(001)号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》。宣判后，秋实房地产公司提起上诉。呼和浩特市中级人民法院于2010年4月20日作出（2010）呼行终字第16号行政判决：驳回上诉，维持原判。

【裁判理由】

法院生效裁判认为：国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》第十六条规定“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。建设部等七部委《经济适用住房管理办法》第八条规定“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”。上述关于经济适用住房等保障性住房建设项目免收各种行政事业性收费的规定，虽然没有明确其调整对象，但从立法本意来看，其指向的对象应是合法建设行为。人民防空法第二十二条规定“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。《人民防空工程建设管理规定》第四十八条规定“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建”。即只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下，经济适用住房等保障性住房建设项目才可以不修建防空地下室，并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为，否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。秋实房地产公司对依法应当修建的防空地下室没有修建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。

【裁判文书】

内蒙古自治区呼和浩特市中级人民法院行政判决书
(2010)呼行终字第16号

上诉人（原审原告）：内蒙古秋实房地产开发有限责任公司(以下简称秋实房地产公司)。

被上诉人（原审被告）：内蒙古自治区呼和浩特市人民防空办公室（以下简称呼市人防办）。

上诉人内蒙古秋实房地产开发有限责任公司因与被上诉人内蒙古自治区呼和浩特市人民防空办公室民政行政征收一案，不服呼和浩特市新城区人民法院一审判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭开庭审理了本案，现已审理终结。

因为秋实房地产公司在呼和浩特市如意开发区新建的经济适用住房“秋实第一城”工程未同时修建战时可用于防空的地下室，2009年6月18日呼市人防办对秋实房地产公司作出呼人防征费字(001)号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》，依照《中华人民共和国人民防空法》第二十二条，《内蒙古自治区实施＜中华人民共和国人民防空法＞办法》第十六条、第二十九条，2003年2月21日实施的国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部《人民防空工程建设管理规定》（人防办字第18号）第四十五条、第四十七条、第四十八条，《内蒙古自治区防空地下室易地建设收费管理规定》（内计费字[2002]1105号）的规定，决定征收防空地下室易地建设费172.46万元。秋实房地产公司不服征收决定，向呼和浩特市人民政府提起行政复议，呼和浩特市人民政府维持了该征收决定。秋实房地产公司于是提起行政诉讼。

原告诉称：根据《人民防空工程建设管理规定》第五十四条第二款，和《内蒙古自治区防空地下室易地建设费收费补充规定》 （内人防发[2006]30号）第四条的规定，收取防空地下室易地建设费后出具的票据是行政事业性收据，收费进入财政统一账户，且呼市人防办属于政府的行政职能部门，因此“防空地下室易地建设费”的性质属于行政事业性收费。“秋实第一城”是经济适用住房项目，根据国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发[2007]24号）第十六条“廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”的规定和七部委的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]285号）第八条：“经济适用住房建设项目免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金”的规定，“秋实第一城”项目不应当缴纳“防空地下室易地建设费”这一行政事业性收费。请求撤销征收决定。

被告辩称：《人民防空法》第二十二条规定，“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”。2003年2月21日实施的国家国防动员委员会、国家发展计划委员会、建设部、财政部《人民防空工程建设管理规定》（人防办字第18号）第四十八条规定，“按照规定应当修建防空地下室的民用建筑，因地质、地形等原因不宜修建的，或者规定应建面积小于民用建筑地面首层建筑面积的，经人民防空主管部门批准，可以不修建，但必须按照应修建防空地下室面积所需造价缴纳易地建设费，由人民防空主管部门就近易地修建”。《内蒙古自治区实施＜中华人民共和国人民防空法＞办法》第三十八条规定，城市新建民用建筑应建防空地下室而不建，又拒不交纳易地建设费的，还要给予处罚。征收易地建设费，只是人防部门依法规范建设单位履行法定义务的一种行政补救措施，而并非单纯的行政事业性收费项目，因此《经济适用住房管理办法》中规定免收的行政事业性收费不应该包括人民防空工程易地建设费。呼市人防办根据《内蒙古自治区防空地下室易地建设费收费管理办法》第七条第（一）项“享受政府优惠政策建设的廉租房、经济适用房等居民住房，减半收取”的规定，对经济适用住房减半收取易地建设费172.46万元，征收行为适用法律正确。

呼和浩特市新城区人民法院认为，按照《中华人民共和国人民防空法》第二十二条“城市新建民用住宅，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”的规定，和《内蒙古自治区实施＜中华人民共和国人民防空法＞办法》第十六条“人民防空重点城市新建十层以上或者基础埋置深度大于三米的九层以下民用建筑，应建与地面首层建筑面积相等的防空地下室。城市规划确定新建的居住区、小区和旧城改造区以及统建住宅，总规划建筑面积在7000平方米以上的，按地面总建筑面积的百分之二修建防空地下室”的规定，秋实房地产公司按其设计规划新建的“秋实第一城”项目应当建设防空地下室，其未修建地下室的行为违反了相关法律、法规的规定。根据《内蒙古自治区实施＜中华人民共和人民防空法＞办法》第三十八条“城市新建民用建筑应建防空地下室而不建又拒不交纳易地建设费的，由旗县以上人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建或者缴纳易地建设费，并处建设单位十万元以下罚款”的规定，易地建设费是必须缴纳的费用，否则还应当给予处罚。判决维持呼市人防办作出呼人防征费字(001)号《呼和浩特市人民防空办公室征收防空地下室易地建设费决定书》。

秋实房地产公司不服一审判决，提起上诉。

呼和浩特市中级人民法院经审理确认了一审法院查明的事实。另查明，秋实房地产公司对“秋实第一城”应建防空地下室5518平方米而未建无异议，对呼市人防办作出征费决定程序合法无异议。争议的焦点是防空地下室易地建设费是否属于行政事业性收费，秋实房地产公司能否按照国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和七部委的《经济适用住房管理办法》的规定免收易地建设费。

呼和浩特市中级人民法院认为，因为呼市人防办是《中华人民共和国人民防空法》授权的人民防空行政主管机关，根据《人民防空工程建设管理规定》第五十四条第二款，“建设单位缴纳易地建设费后，人民防空主管部门应当向建设单位出具由财政部或者省、自治区、直辖市人民政府财政主管部门统一印制的行驶事业性收费票据”的规定，其收取的易地建设费属于行政事业性收费。国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》第十六条和七部委的《经济适用住房管理办法》第八条虽然规定经济适用住房建设免收各种行政事业性收费，但该规定调整的对象是合法建设的行为人，不包括违法行为人，否则就会造成违法行为的成本小于守法成本的情形，违反立法的目的。秋实房地产公司对必须建设的人防工程没有建设，属于违法行为，不适用上述规定。判决：驳回上诉，维持原判。